Gibraltar: polémica sobre su soberanía y los acuerdos tras el Brexit (I/II)
Introducción
El pasado 31 de diciembre se llegó a un acuerdo “in extremis” entre Reino Unido y España sobre Gibraltar. Este pacto intentaba que el Peñón fuese el único territorio del Reino Unido en la Unión Europea en el que no se produjese un Brexit duro; es decir, que no se implantase una frontera con un país tercero como podría ser la de Rusia. Este acuerdo es un capítulo más de la historia del Peñón desde que se convirtió en colonia británica en 1713. España por su lado, lleva reclamando su soberanía desde hace siglos, aunque con más ímpetu desde los años sesenta, sobre todo de los territorios que los británicos han ido ocupando durante estos tres últimos siglos y que no estaban considerados en el Tratado de Utrecht.
En el siguiente artículo se examinará, por un lado, los antecedentes históricos de la disputa sobre Gibraltar entre los británicos y españoles, y por otro, las negociaciones desde el Brexit hasta el acuerdo del 31 de diciembre de 2020. A pesar de que los hechos que se detallarán en este artículo son objetivos y verificables, cabe destacar que el enfoque desde el que estará expresado será desde el punto de vista de España. En la conclusión se expondrán los motivos por los cuales este acuerdo no resuelve la disputa territorial, sino que la pospone hasta dentro de cuatro años, cuando termine el periodo de transición de este acuerdo, y se hará una serie de recomendaciones sobre cómo proceder independientemente de la aplicación práctica del mismo y de su resultado.
Antecedentes sobre la soberanía e intentos de negociación previos al Brexit
La historia de Gibraltar no empieza con la colonización de los ingleses en 1713, sino que, al ser un enclave estratégico por ser la unión entre el mar Mediterráneo y el océano Atlántico, el Peñón marcará el fin del mundo conocido para los fenicios y los griegos, y será utilizado por los árabes para cruzar a la Península Ibérica y conquistarla en el siglo octavo. De hecho, el nombre de Gibraltar proviene de Ẏabal Tāriq, por ser la montaña en la que desembarcó Táriq ibn Ziyad, quien dirigió la conquista del Califato Omeya en el año 711. En el siglo catorce sería reconquistado por las fuerzas castellanas dirigidas por Alfonso XI, quien moriría en Gibraltar de Peste Negra en 1350. 1
De 1701 a 1713 se produce en España la guerra de sucesión tras la muerte sin descendencia del rey Carlos II, de la Casa de Habsburgo. El heredero designado por Carlos II era su sobrino nieto Felipe de Anjou, el cual se acabaría convirtiendo en Felipe V. A causa de la balanza de poderes tan delicada en la Europa de finales del siglo diecisiete, la unión de la casa de los borbones con España significaba la unión también de sus territorios de ultramar, y, por lo tanto, un monopolio del comercio internacional.2 Los ingleses decidieron aliarse con los Países Bajos y los estados alemanes apoyando al otro posible heredero al trono, el archiduque Carlos y declarando la guerra a los borbones. Una armada angloholandesa tomó el Peñón en 1704, expulsando a los que vivían allí y construyendo una fortaleza, que será conservada por los ingleses una vez acabada la guerra, tras la firma del Tratado de Utrecht.
El documento firmado por Ana Estuardo, reina de Gran Bretaña y Felipe V, rey de España, contenía 26 puntos y en el artículo décimo se trataba la cuestión de Gibraltar diciendo textualmente: “El Rey Católico cede a la Corona de la Gran Bretaña, la plena y entera propiedad de la ciudad y castillo de Gibraltar, (…) pero se ha de entender que esto es sin jurisdicción alguna territorial y sin comunicación alguna abierta con la región circunvecina de tierra (…). Si en algún tiempo a la Corona de la Gran Bretaña le pareciere conveniente dar, vender, enajenar de cualquier modo la propiedad de la dicha Ciudad de Gibraltar, se ha convenido y concordado por este Tratado que se dará a la Corona de España la primera acción antes que a otros para redimirla.”3 Esta redacción del Tratado de Utrecht será la causante de la polémica entre España y Gran Bretaña, ya que, por un lado, cede la propiedad, pero no la soberanía.4
Poco después de la firma de ese tratado y tras un segundo intento de reconquista en 1727, Felipe V emitirá una orden real en la que considerará “en secuestro” la zona entre el Peñón y las fortificaciones más avanzadas que tenía Gibraltar en 1704. Con respecto al límite marítimo, las aguas de Gibraltar no debían ir más lejos del alcance ordinario de la artillería, que en esos momentos sería de 400 metros.5 En 1779, aprovechando la situación de debilidad provocada por el hecho de que Gran Bretaña estaba luchando en Estados Unidos en la Guerra de Independencia, España intentó una vez más reconquistar Gibraltar, sin éxito, a pesar de que este Gran Asedio provocase la destrucción de la ciudad, que tuvo que volver a reconstruirse tras este episodio. Esta será la última vez que España intente reconquistar el Peñón por la fuerza.
En 1815 y en 1854 se produjeron dos epidemias de fiebre amarilla en la que España respondió favorablemente a la petición del Peñón de colocar a los infectados en unos campamentos a las afueras de Gibraltar, en lo que era terreno neutral entre España y la colonia. En las dos ocasiones, tras haber pasado la pandemia, dejaron a centinelas gibraltareños avanzando su posición hasta prácticamente quedarse con todo el istmo. En esta última ocasión, España protestó por la ocupación, pero 10 años después de que ocurriera, en 1863. Los británicos no desalojaron la zona y consolidaron su posición construyendo una verja de carácter no defensivo en 1908 para poder reducir el número de centinelas.
A pesar de las protestas, “la frontera quedó formalmente establecida a 850 metros más al norte de lo que en un principio se consideró como el límite del Peñón”.6 Será en ese istmo en el que se construirá durante la Segunda Guerra Mundial el polémico aeropuerto de Gibraltar. Sólo es durante el régimen franquista cuando España, desde el siglo dieciocho, prioriza la cuestión de la soberanía de Gibraltar en su política exterior.
En 1830, Gibraltar fue declarada colonia de la corona británica, así que, en 1946, Reino Unido decidió registrar el Peñón como territorio no autónomo7. España reclama ante las Naciones Unidas la aplicación de la Resolución 1514 (XV) sobre la descolonización8. La ONU insta a las partes a iniciar conversaciones y ha mantenido esa postura desde entonces. Reino Unido plantea que la resolución 1514 permite el derecho a la autodeterminación de los gibraltareños. España, sin embargo, argumenta que en este caso ese derecho no es aplicable por dos motivos: en primer lugar, realizar un referéndum de autodeterminación implica en cierto modo dar la propiedad de Gibraltar a los gibraltareños, lo que iría en contra del artículo X del Tratado de Utrecht.
Por otro lado, España argumenta que la autodeterminación de Gibraltar quebranta la integridad territorial de España, lo que iría en contra del apartado 6 de la declaración 1514 de 1960.9 Por otro lado, la población de Gibraltar no es autóctona. La población originaria fue desplazada a San Roque, y el Peñón pasó mucho tiempo habitado únicamente por militares ingleses, que iban y venían según donde fueran destinados. Posteriormente, irán llegando británicos y se irán estableciendo. El derecho de autodeterminación es únicamente para las poblaciones autóctonas, pues los llegados posteriormente son colonos. Por ello, el derecho de autodeterminación no es aplicable en este caso.10
Gran Bretaña decide celebrar el referéndum de todas maneras, poniendo como opciones la soberanía española o británica, y no la independencia. La ONU declara que el referéndum resulta contrario a las resoluciones de Naciones Unidas (2352 XXII)11 y posteriormente, pide expresamente a Reino Unido como potencia administradora que pusiese término a la situación colonial de Gibraltar antes de 1 de octubre de 196912, declarando que el mantenimiento de dicha situación es contrario a los propósitos y principios de la Carta. Ante la aprobación de la Constitución de Gibraltar en 1969, España decide cerrar la frontera presionando al gobierno británico.13
Gibraltar entró en la Unión Europea en 1973 en virtud del Acta de Adhesión del Reino Unido a las Comunidades Europeas de 1972. Gibraltar tuvo entonces un estatus especial de acuerdo con el artículo 227 del Tratado de Roma, por el cual se excluye al territorio de la unión aduanera, la política comercial común, la PAC, la recaudación del IVA y la política pesquera común.14 En 1980 se realizó el primer acercamiento de España con Inglaterra con respecto a esta cuestión firmando la Declaración de Lisboa15, en la que las partes se comprometían a resolver sus diferencias amistosamente. En 1984, un año antes de la entrada de España en la CEE, hubo un segundo acercamiento entre el ministro Morán (español) y Howe (británico) que terminó en otra declaración de intenciones, la Declaración de Bruselas16, en las que por primera vez se mencionaba la intención de ambos estados de abordar todas las cuestiones, incluyendo la de soberanía.
En este caso, el ministro Morán le planteó una propuesta a su contraparte que incluía una solución a largo plazo con respecto a la cuestión de la soberanía con fórmulas como un préstamo a plazo o una recuperación inmediata con un arrendamiento a Reino Unido por un periodo de años.17 Las propuestas no se aceptaron. Para cuando España se incorporó en 1985 a las comunidades europeas, la mayoría de las restricciones que se aplicaron en los sesenta habían sido abolidas, como el cierre de la Verja (1982). Ésta no es una frontera en tanto que España no reconoce la soberanía británica sobre el istmo en el que se encuentra. Sin embargo, como en el Acta de Adhesión de 1972 se excluye Gibraltar de la unión aduanera debido a su estatus especial, sí que existen controles aduaneros y de policía en la Verja.
A pesar de las propuestas de negociación encabezada por el Ministro Matutes a finales de la década de los noventa, la única vez en la que verdaderamente España y Gran Bretaña han estado cerca de un acuerdo fue a principios de la década de los 2000, con la propuesta de cosoberanía durante las presidencias de Aznar y Blair. Los ministros Straw y Piqué lideraron las conversaciones que avanzaron con el respaldo de la Unión Europea, hasta que, a mediados de 2002, la negociación se complicó debido a diferencias insalvables. Las autoridades gibraltareñas aprovecharon el debilitamiento de las negociaciones para hacer un referéndum sobre la propuesta de cosoberanía que se estaba discutiendo, en el que masivamente se rechazó el proyecto. A pesar de que las autoridades inglesas aseguraban que el referéndum no sería vinculante, se abandonó la propuesta y se modificó la constitución gibraltareña, la cual se aprobó en 2006.18 Desde entonces, pocos o ningún avance han existido, contando con las negociaciones del Brexit para resolver las cuestiones de soberanía sobre Gibraltar.
Primera parte de dos
1 SÁEZ RODRÍGUEZ, A. TORREMOCHA SILVA, A. Gibraltar almohade y merení (siglos XII- XIV). Instituto de Estudios Campogibraltareños. LECG. Almoraina 25, 2001.
2 ANGUITA OLMEDO, C. La cuestión de Gibraltar: Orígenes del problema y propuestas de restitución (1704-1900). Tesis Doctoral. Universidad Complutense de Madrid, 2016.
3 Artículo X del Tratado de Utrecht.
4 ORTEGA CARCELÉN, M. Gibraltar y el Tratado de Utrecht. ARI 19/2013. Real Instituto Elcano. 2013.
5 SÁNCHEZ MANTERO, R. La espina de Gibraltar. La aventura de la historia. Nº21. 2000. Pág. 2.
6 Ídem, p.3 y 4.
7 YÁÑEZ-BARBUENO, J.A. Nuevas perspectivas para España y el Reino Unido en relación con Gibraltar: Reflexiones sobre cómo aprovechar bien la oportunidad que ofrece el Brexit. Colección Escuela Diplomática. El Brexit y Gibraltar. Un reto con oportunidades. 2017. p.95
8 Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales. Resolución 1514 (XV) de la Asamblea General, de 14 de diciembre de 1960. https://undocs.org/es/A/Res/1514(XV)
9 Todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos de la Carta de las Naciones Unidas»; apdo. 6. MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J. Brexit y Gibraltar: La Soberanía Compartida como posible solución de la controversia. Colección Escuela Diplomática. El Brexit y Gibraltar. Un reto con oportunidades. 2017. p.23
10 SÁENZ DE SANTA MARÍA, P. Gibraltar y el Derecho de la Descolonización. Cuadernos de Gibraltar – Gibraltar Reports. Número 1/Issue # 1, enero-diciembre/January-December 2015, pp. 69-82
11 “Declara que la celebración por la Potencia administradora del referéndum del 10 de septiembre de 1967 contraviene las disposiciones de la resolución 2070 (…).” Resolución 2353 /XXII) Cuestión de Gibraltar.
12 Resolución 2.429 de la XXIII Asamblea de 1968. https://undocs.org/pdf?symbol=es/A/RES/2429(XXIII)
13 SÁNCHEZ MANTERO, cit. p.21
14 EGUIDAZU, F. El Brexit, Gibraltar y España. ARI/29/2019 Real Instituto Elcano. 2019 p.1.
15 Declaración de Lisboa, 10 de abril de 1980. Disponible en DEL VALLE GÁLVEZ, A. Gibraltar: principales documentos oficiales. Real Instituto Elcano. Septiembre 2013. p.12
16 Declaración de Bruselas, 27 de noviembre de 1984. Disponible en DEL VALLE GÁLVEZ, A. Gibraltar: principales documentos oficiales. Real Instituto Elcano. Septiembre 2013. p.13
17 YÁÑEZ-BARBUENO, J.A. cit. p.101
18 Ídem, 103. Para más información sobre las diferencias insalvables. IZQUIERDO SANS, C., “Gibraltar, ¿el fin de una controversia?”, Revista Española de Derecho Internacional, vol. LIV-2 (julio-diciembre 2002).
Para Instituto de Política Internacional UFV Madrid
Excelente artículo, que más que un simple artículo es un ensayo, o incluso una tesina, DE CATEGORÍA SOBRESALIENTE, y por cuya redacción y publicación felicito tanto a la autora como a EL ESPAÑOL DIGITAL.