Gibraltar: polémica sobre su soberanía y los acuerdos tras el Brexit (II/II)

Por Beatriz de León Cobo

3/03/2021 Internacional

El Brexit y las negociaciones sobre Gibraltar

El 23 de junio de 2016 los británicos decidieron salir de la Unión Europea. Sin embargo, más del 95% de los gibraltareños votaron a favor de seguir en la UE.¹⁹ Por ello, España sugirió al gobierno de Gibraltar la posibilidad de una cosoberanía con el Reino Unido, como ya se planteó en su día con el gobierno de Aznar y Blair. Sin embargo, Gibraltar denegó la propuesta.²⁰

El 29 de abril de 2017, el Consejo Europeo emitió un documento que actuaría como orientaciones para la negociación del acuerdo de retirada de Reino Unido, tal y como lo estipula el artículo 50 del TUE. En este documento se incluyó una cláusula referente a Gibraltar que indicaba que “después de que el Reino Unido abandone la Unión, ningún acuerdo entre la UE y el Reino Unido se podrá aplicar al territorio de Gibraltar sin acuerdo entre el Reino de España y el Reino Unido”.²¹ El 14 de noviembre de 2018 se firmó un Acuerdo de Retirada entre Londres y Bruselas que establecía un periodo transitorio hasta el 31 de diciembre de 2020.²² En las negociaciones que se llevaron a cabo durante el período transitorio, que comenzó en 2018, Reino Unido decidió priorizar en la negociación los perjuicios que supondría el Brexit para la población que vive en el Campo de Gibraltar.

España decidió renunciar a tratar la cuestión de la soberanía y decidió centrarse también en los trabajadores españoles, y en otras cuestiones como los problemas del contrabando y el blanqueo de capitales. Tras arduas conversaciones, el 29 de noviembre de 2018 se firmaron cuatro Memorándums de Entendimiento (MoU por sus siglas en inglés) entre Madrid y Londres sobre áreas sensibles que afectan directamente a las relaciones entre España y Gibraltar, sin entrar en las cuestiones verdaderamente conflictivas. Estos MoUs sobre tabaco, medioambiente, cooperación policial y aduanera y derechos de los ciudadanos, han estado en vigor hasta el 1 de enero de 2021²³. A estos cuatro memorandos firmados en 2018 se le añade un quinto, un acuerdo internacional fiscal firmado en marzo de 2019²⁴. Los MoUs han sido criticados por haber sido poco ambiciosos por parte de España, y por no haber incidido en ninguno de los asuntos clave para el país como son la evasión fiscal y el uso de territorios ocupados y de aguas territoriales españolas²⁵.

El 31 de diciembre, España y Reino Unido con representantes gibraltareños llegaron a lo que se denominó un “principio de acuerdo” sobre el estatus del Peñón de Gibraltar tras el Brexit. El documento, que se filtró al periódico El País contiene los temas que se tratarán en la negociación entre el Reino Unido y la Comisión Europea que tendrá que culminar en la firma de un Tratado antes del 30 de junio.²⁶ El contenido del acuerdo ha sido confirmado por la ministra de exteriores González Laya en su comparecencia al congreso²⁷. Cabe destacar que

a pesar de que se haya filtrado el documento firmado entre España y Gran Bretaña para la Comisión Europea a la prensa, este “principio de acuerdo” y, por lo tanto, el análisis del mismo es provisional hasta que dentro de seis meses se presente el documento definitivo. Este acuerdo comienza asegurando que el contenido de este documento y el tratado posterior que se firmará entre la UE y Reino Unido no entrarán en la cuestión sobre la soberanía y la jurisdicción de Gibraltar. Es decir, tanto Reino Unido como España seguirán con sus posiciones con respecto a la soberanía del Peñón.

Entre sus principales puntos se encuentra la demolición de la verja, la barrera construida entre España y el Peñón. Esto significa una eliminación del control entre las personas provenientes de Gibraltar y el área Schengen. De acuerdo con este documento, España, como Estado vecino miembro de Schengen será responsable de la implementación de los controles fronterizos. Los controles pasarán, por tanto, de la Verja, que ya no estará, al puerto y al aeropuerto, donde España y Gibraltar harán los controles y compartirán oficinas en una instalación en el aeropuerto creada para ese fin. Esto supondrá, de acuerdo con la ministra de exteriores González Laya, que la última palabra sobre si alguien entra o no en Gibraltar la tendrá España²⁸. Gibraltar decidirá primero si autoriza al visitante usando su base de datos y posteriormente, España lo hará con la base de datos Schengen. Ambas decisiones son acumulativas, requiriendo los permisos de España y Gibraltar para entrar²⁹.

Durante los primeros cuatro años habrá un periodo de transición en el que España pedirá ayuda operacional a los agentes de FRONTEX para que realicen los controles de cara al público. Por tanto, no habrá fuerzas de seguridad españolas desplegadas en el aeropuerto y el puerto recogiendo los pasaportes de los visitantes, sino que, tras la aprobación de la policía gibraltareña, los agentes españoles telemáticamente comunicarán la decisión a los cuerpos de FRONTEX. Tras esos cuatro años, serán los policías españoles los que tomarán el relevo a los agentes de FRONTEX en el aeropuerto. Si transcurrido este periodo alguna de las partes no estuviera satisfecha con los resultados, el acuerdo se terminará, después de las consultas a los órganos pertinentes.³⁰ Sin embargo, el primer ministro gibraltareño, Fabian Picardo, ya ha advertido que no permitirá que haya policías españoles tras el periodo transitorio.³¹

En cuanto a los permisos de residencia, las autoridades gibraltareñas podrán otorgar dichos permisos sólo válidos para Gibraltar, pero deberán tener en cuenta la eventual oposición de España. Esos permisos de residencia deberán concederse respetando los estándares del espacio Schengen y, por lo tanto, solamente a aquellas personas que tengan vínculos reales con Gibraltar. Con respecto a la normativa relacionada con los visados, tanto las embajadas como los consulados españoles podrán expedir visas de hasta 90 días para entrar en el espacio europeo a través de Gibraltar. España informará a las autoridades pertinentes en el Peñón. También concederá los visados de más de noventa días para aquellos que tengan permiso de residencia en Gibraltar. Por otro lado, también será el que otorgue el documento ETIAS, que identifica potenciales de riesgo y que será obligatorio a partir de 2022 para todos los ciudadanos provenientes de países donde no es necesario el visado.

De forma similar a las políticas anteriores, se aplicará el régimen relacionado con la devolución y asilo de los inmigrantes que lleguen por Gibraltar, aplicándose las mismas normas de Schengen que en el resto del espacio. Con respecto al asilo, si bien las autoridades gibraltareñas serán las que deban concederlo, la decisión está sujeta a una consulta a la UE para confirmar que es acorde al derecho europeo. El haber llegado a un acuerdo en lo referente a las devoluciones y al asilo es crucial para Madrid desde el punto de vista de la seguridad. Teniendo en cuenta las crisis migratorias que sufre España con regularidad, el hecho de que haya la misma política en Gibraltar asegurará que no se utilice el Peñón como punto de entrada de las pateras. Para reforzar la seguridad de las fronteras exteriores, España y Gibraltar reforzarán la cooperación judicial y policial.

Otro de los grandes puntos de este “principio de acuerdo” es en lo referente a la unión aduanera. Se eliminan los controles aduaneros en la verja porque se adapta la unión aduanera europea a Gibraltar, que hasta ahora no formaba parte. Esto quiere decir que se aplicarán los mismos derechos aduaneros, IVA, prohibiciones y restricciones por razones de seguridad. En el acuerdo también hay disposiciones referentes al transporte, al medio ambiente, a los derechos de los ciudadanos, a la coordinación en lo referente a la seguridad social, que se amplía en el anexo dos del documento, y a un potencial fondo de cohesión entre Gibraltar y el Campo de Gibraltar que podría contar con financiación de la Unión Europea.³²

El acuerdo de retirada de Reino Unido que entró en vigor el 1 de enero de 2021 no incluyó ningún capítulo sobre la política exterior y la defensa, lo que significa que cada país de la UE tendrá que negociar con el gobierno inglés bilateralmente. De acuerdo con informaciones del diario El País del lunes 4 de enero, España está negociando un convenio de seguridad y defensa con Reino Unido. Este ambicioso acuerdo tratará la cooperación en lucha contra el terrorismo, ciberdefensa o misiones militares conjuntas. También incluirá “medidas de confianza” sobre la base británica en Gibraltar.³³ El uso de la base de Gibraltar y de las aguas territoriales españolas por la Royal Navy ha causado varios incidentes diplomáticos en el pasado.³⁴

Conclusiones: la cuestión de la soberanía está tan lejos como antes de ser resuelta

Este acuerdo al que se ha llegado “in extremis” el día 31 de diciembre, no pretendía resolver la cuestión de la soberanía, por mucho que se haya catalogado a este acuerdo de “histórico”. Este documento ha extendido en cierta manera los memorándums que ya se habían firmado en 2018, añadiendo una protección extra para los trabajadores y las zonas colindantes con Gibraltar. También este acuerdo consigue en cierta medida ayudar a resolver el problema del contrabando del tabaco y otros productos, igualando su IVA al europeo. En último lugar, sí previene potenciales amenazas relacionadas con la inmigración irregular y en general a actividades delictivas que podría haberse generado de no haber ninguna cooperación entre España y Reino Unido.

Aunque es cierto que de haber tenido un Brexit duro este hubiera empobrecido a la zona del Campo de Gibraltar y sus alrededores, y por supuesto a Gibraltar, el actual acuerdo no supone un beneficio a largo plazo para lo que es verdaderamente importante para España:

• No resuelve la cuestión de la soberanía ni del territorio reconocido por el Tratado de Utrecht, ni de los territorios ocupados después.
• No resuelve la cuestión sobre las aguas territoriales y sus recursos. Por lo tanto, seguirá habiendo enfrentamientos en el ámbito de la pesca y de la entrada de barcos en aguas territoriales españolas.
• No resuelve el problema de la evasión fiscal en Gibraltar y la pérdida económica que supone para España.
• No resuelve la amenaza de seguridad que supone tener buques de una marina extranjera con capacidades nucleares, aunque sea aliada, en aguas territoriales y en ocasiones, en el puerto de Gibraltar.

Este principio de acuerdo tiene una validez cuestionable, ya que tiene que ser la Unión Europea la que acepte el acuerdo, aunque haya decidido que previamente a su aceptación Reino Unido y España debían haber llegado a una postura común. La validez cuestionable viene de que en el acuerdo se contempla que la agencia europea FRONTEX apoye al estado español a la hora de hacer los controles de sus fronteras. El texto del acuerdo en sí no supone problemas jurídicos, pero la interpretación que ha hecho Fabián Picardo otorga atribuciones que no están contempladas en el Estatuto de FRONTEX. España no puede ser sustituida en su labor de control de fronteras por la agencia europea, sino que puede ser apoyada transitoriamente. Sin embargo, Picardo insiste en que “sólo Gibraltar decidirá quién entra en Gibraltar y los funcionarios españoles no ejercerán ningún control en Gibraltar ni en el puerto ni en el aeropuerto. Ni ahora ni dentro de 4 años”.³⁵ Esto supone un problema jurídico que puede hacer que la Unión Europea de marcha atrás al acuerdo.

Por otro lado, el acuerdo vulnera, en un principio, el acervo Schengen. Si bien hay países asociados a la UE y no pertenecientes a la misma que aplican el acervo Schengen, esta colaboración se debe a acuerdos de asociación entre esos países y la Unión Europea, como es el caso de Islandia, Suiza, Noruega o Liechtenstein. Lo que no se contempla es que un territorio de un estado tercero en el que no se aplica el acervo, como es el caso de Reino Unido, forme parte del espacio Schengen. Si bien esto se podría solucionar con acuerdos, su legalidad hoy en día es cuestionable, por lo que la Unión Europea podría perfectamente decidir que no es posible que en Reino Unido no se aplique el acervo y en Gibraltar sí.

Habiendo tenido dos años, desde 2018, para negociar un acuerdo con Gibraltar que fuese satisfactorio para España, este “principio de acuerdo”, que además es complejo de llevar a cabo en la parte relacionada con la doble aduana (gibraltareña y Schengen) sólo va a retrasar la cuestión sobre la soberanía durante cuatro años como mínimo. Sin ponernos en casos extremos como Marruecos o China, que priorizan sus reclamos territoriales a todo lo demás, España tiene que tomar la decisión de hasta cuándo va a permitir que Reino Unido ocupe parte del territorio nacional, por muy pequeña que sea.

A parte de que los bandazos políticos españoles no ayudan en absoluto, seguir negociando sobre cuestiones “prácticas” indefinidamente será reconocer de facto que Gibraltar es británica. La soberanía de Gibraltar debe convertirse en política de Estado, bien para reconocerlo como inglés, bien para hacer algo al respecto. España está reconociendo por primera vez en su historia que las autoridades gibraltareñas hagan controles fronterizos en el puerto y en el aeropuerto, es decir, en territorio ocupado ilegalmente por Reino Unido. En la Verja no existían dichos controles en tanto que España no lo reconocía como frontera. Reconocer dichas autoridades y controles, y permitir que el Peñón entre en el espacio Schengen, supone entregar a Gibraltar el control de acceso al Peñón y al espacio Schengen, es decir, a España. Al no ser que verdaderamente haya policías españoles en el puerto y aeropuerto, este acuerdo va a suponer dar un paso en la dirección contraria a las reclamaciones de los últimos 300 años de España.

Primera parte

19 EL PAÍS. Gibraltar rechaza casi por unanimidad el ‘Brexit’. 24/06/2016. Consultado el 18/01/2021 [https://elpais.com/internacional/2016/06/24/actualidad/1466742236_209420.html]

20 EGUIDAZU, F. cit. p.2.

 ²¹ Ídem.

 ²² En el artículo 184 tercero de este acuerdo aparecía una cláusula problemática para España que provocaría un conflicto posterior. En dicho artículo se explicaba que, a menos que se establezca otra cosa, en este acuerdo o en la legislación de la Unión aplicable al mismo, cualquier referencia en este acuerdo al Reino Unido o su territorio, se entenderá que se refiere a a) el Reino Unido, b) Gibraltar, en la medida en que las normas de la Unión le fueran aplicables antes de la fecha de entrada en vigor del acuerdo. El gobierno de España argüiría que esta cláusula se podría interpretar en el sentido de que cualquier acuerdo entre la UE y Reino Unido se aplicaría a Gibraltar, lo que supondría que España perdería el poder de negociación que le daba el documento de orientaciones del Consejo Europeo. Esta controversia fue solucionada tras la publicación de unas Conclusiones del Consejo Europeo en la que se reafirmaba lo decidido en 2017 por el Consejo. Para más información sobre la polémica. EGUIDAZU, F. El Brexit, Gibraltar y España (op.cit). p.4-5.

23 Foreign & Commonwealth Office and Foreign, Commonwealth & Development Office. Brexit negotiations: Gibraltar Memoranda of Understanding. Disponible en: https://www.gov.uk/government/publications/eu-exit-negotiations-gibraltar-memoranda-of-understanding

24 Acuerdo Internacional en materia de fiscalidad y protección de los intereses financieros entre el Reino de España y el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte en relación con Gibraltar, hecho en Madrid y Londres el 4 de marzo de 2019. Disponible en: [www.gibraltar.gov.gi/new/sites/default/files/press/2019/Press %20Releases/Text%20of%20Tax%20Treaty%20in%20Spanish.pdf]

 ²⁵ Para más información sobre las aguas territoriales y su problemática se recomienda la lectura de JIMÉNEZ PIERNAS, C. El Brexit y Gibraltar: las aguas de la colonia. Colección Escuela Diplomática. El Brexit y Gibraltar. Un reto con oportunidades. 2017.

 ²⁶ MARTÍN, M; GONZÁLEZ, M. El texto del acuerdo entre España y el Reino Unido prevé demoler la verja de El País. 11/01/2021. Consultado el 19/01/2021. Disponible en: [https://elpais.com/espana/2021-01-10/el-texto-del-acuerdo-entre-espana-y-reino-unido-preve-demoler-la-verja-de-gibraltar.html]

 ²⁷DELGADO SÁNZ, E. Laya dice que España no renuncia a la soberanía de Gibraltar aunque la mantendrá Reino 20/01/2021. ABC. Consultado el 20/01/2021. Disponible en [https://www.abc.es/espana/abci-laya-dice-espana-no-renuncia-soberania-gibraltar-aunque-mantendra-reino-unido-202101201347_noticia.html]

28 GONZÁLEZ, M. Arancha González Laya: “La última palabra sobre quién entra en Gibraltar la dirá España”. El País. 02/01/2021. Consultado el 17/01/2021. Disponible en [https://elpais.com/espana/2021-01-01/la-ultima-palabra-sobre-quien-entra-en-gibraltar-la-dira-espana.html]

 ²⁹ COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION. Proposed Framework for a UK-EU Legal Instrument setting out Gibratar’s future relationship with the EU. Bruselas. 05/01/2021. Artículos 5 al 10 y anexo primero.

 ³⁰ Ídem.

 ³¹ Picardo advierte de que Gibraltar no permitirá que agentes españoles en el Peñón reemplacen a Frontex. 19/01/2021. Consultado el 20/01/2021. Disponible en [https://www.europapress.es/nacional/noticia-picardo-advierte-gibraltar-no-permitira-agentes-espanoles-penon-reemplacen-frontex-20210119195734.html]

32 Ídem, artículos 16 y siguientes.

 ³³ GONZÁLEZ, M; CAÑAS, J.E. España y el Reino Unido negocian un acuerdo de cooperación militar tras el Brexit. El País. 04/01/2021. Consultado 17/01/2021. Disponible en [https://elpais.com/espana/2021-01-03/espana-y-reino-unido-negocian-un-acuerdo-de-cooperacion-militar-tras-el-brexit.html]

34 Una de las polémicas más destacadas es la del uso del puerto gibraltareño para reparar o hacer escala de submarinos nucleares. Tras el incidente del HMS Tireless que tuvo una gran avería que le obligó a estar un año en el puerto del Peñón, el número de submarinos nucleares que pasan por las aguas españolas y se detienen en Gibraltar ha aumentado exponencialmente. De acuerdo con “El Estrecho Digital”, sólo en 2019, la base naval del Peñón ha estado ocupada 88 días de los 365 por submarinos nucleares. España sólo tiene información sobre cuándo pasan los submarinos gracias a la OTAN, no habiendo comunicación directa entre España y el Reino Unido sobre esta polémica. Para más información https://www.elestrechodigital.com/2020/01/10/la-royal-navy-habria-reparado-ocho-submarinos-en-gibraltar/]

35 Fabián Picardo, del 2/01/ 2021. Disponible en: twitter.com/FabianPicardo/status/1345446892767993857

Para Instituto de Política Internacional UFV Madrid

La autora es analista del Centro de Seguridad Internacional